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时间:2015-10-10 来源:中国规划网 作者:邱玥
本期嘉宾
中国城市规划设计研究院总规划师 张 兵
中国城市规划学会常务理事 杨保军
中山大学中国城市与地方治理研究中心主任 何艳玲
主持人
光明日报记者 邱玥
“全国新城新区规划人口达34亿，这是严重的失控。”中国工程院院士郭仁忠在近日举行的2015中国城市规划学会年会上透露，伴随城镇化的快速推进，中国城市规划存在严重失控问题。据国务院一项关于12个省会城市和144个地级市的调查显示，省会城市平均一个城市规划4.6个新城（新区），地级城市平均每个规划建设约1.5个新城（新区）。盲目“摊大饼”式城市建设的背后，凸显的是城市规划的不科学。当前城市发展存在哪些突出弊病？什么样的城市规划才是我们需要的？如何保证城市在科学规划的引领下科学发展？围绕这些问题，记者采访了有关专家。
A.规模失控：城市规划面临更多挑战 “城市病”愈发凸显
【案例】某特大型城市一个人口拥挤的小区每天早上有14万人出行，如果一辆大巴车一次运送70人需要2000车次才能运完；某西部省会城市提出要建3个新区、5个新城，总面积是现有建成区面积的7.8倍……如今，在我国，人口超大社区以及城市规模失控等“城市病”愈发凸显。
记者：截至今年9月，国家共成立了15个国家新区，城镇化建设如火如荼，但是不少地方暴露出的“城市病”也令人担忧。
张兵：很多城市都是求大比高，其实城市规模扩张的阶段已经过去了。城市规划和建设应该求精、求好、求美，但是直到现在还有很多城市主管者还是把规模大、建筑高作为城市的荣耀。目前，许多中国城市的新城开发已经成为政绩工程的集中展示区。这些工程超出了城市的实际需求和财政能力，造成公共资源和土地的严重浪费，也往往成为滋生腐败犯罪的温床。说到底，就是城市发展建设管理的指导思想需要转变，要提高决策机制的科学性和民主性。
何艳玲：长期以来，大多数城市过分追求数字层面的经济增长，忽视了城市公共服务的供给。在当下，城市空间演变为生产（工作）设施的场所，而不是生活设施或者是社会交往的场所——道路是为车而设计的，步行危险性高；大道过宽，阻止个体和零售业的活力；住宅密集排列，无邻里感；住宅区规模过于庞大等等。从根本上看，我们希望通过城市的发展带来更加美好的城市生活，市民的社会保障权、健康保护权、住宅权、生活环境权、家庭权以及父母对未成年人、残疾人、老年人的权利和义务能够得到充分保障。但是在具体的制度设计中，很多时候因为种种现实因素，我们的空间规划并不能体现个体的需求。
杨保军：当前城市发展面临许多突出矛盾，“城市病”相继爆发。在这个过程中如果我们没有在城市化的速度和质量之间把握一个良好平衡，继续推进这样一种粗糙野蛮的城市化，后果不堪设想且不可收拾。随着城市发展转型进入关键时期，一系列触及深层利益格局的改革有待推动，这并非易事。目前中国经济社会已迈向新常态的发展阶段，从历史维度来看，中国城市怎么规划建设也走到了一个十字路口。中国城市规划建设要实现的核心转变就是由量到质、由物到人，由偏重经济到注重环境、文化等多种因素的可持续发展。
数据链接：
7.3亿：从1978年到2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。
36%：京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8％的国土面积集聚了18％的人口，创造了36％的国内生产总值。
2.34亿：大量农业转移人口难以融入城市社会，2.34亿农民工及其随迁家属期待在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。（冯蕾整理）
B.更新理念：城市规划要关注民生需求 提升人居环境
【案例】“从开发到完善，浦东新区经历了一个不小的转型。”上海浦东新区城市规划局协会会长朱若霖坦言。从最早的GDP单一衡量指标，到如今形成财政收入增长、核心功能提升、社会民生事业加强及城市建设和管理水平提高等四大综合标准体系，浦东新区发展路径转变的背后折射出政府对于城市规划发展理念的反思和完善。
记者：在国家新区的规划中，如何更好落实国家战略部署，在新型城镇化过程中积极推动民生建设？
杨保军：2014年，我国城镇化率已经达到54.77％，这意味着中国已经从“乡土中国”，经历若干年的“流动”过渡到“城市中国”，势必带来城市治理、经济结构、社会结构以及文化形态的根本变化，也给城市规划带来更多挑战。降速、转型、多元，是今后我国城市发展的新常态。面对这种新常态，城乡规划要把回归当作一种传承，即回归正常、回归本源、回归理性；同时，要探寻制度层面和技术层面的变革，最终实现以人的需求为归依。预计未来更多的投资将会指向公共服务领域，如保障房建设、棚户区改造、基础设施建设、交通设施建设等等。
张兵：城市规划虽然千头万绪，但最终都可以回归到人居环境的改善这一问题上。人居环境的改善、美丽家园的建设至关重要，这是我们要努力实现的根本目标，包括公共服务设施建设、住房供应保障，以及缩小城乡差距、提升农村地区居住水平等。换句话说，规划过程中应当以人为核心，讲求人居环境品质，要围绕公共利益来平衡各阶层利益。过去30多年，城市规划太多关注地上，忽略了地下，在后期管理中间还有很多漏洞，城市管理水平也有待大幅提高。“十三五”期间除了应提高城市规划的科学性和协调性，还应加强对规划落实的监督检查，做好不同规划间的统筹协调，确保依照一张总的规划蓝图一干到底，确保规划的权威性和严肃性。
何艳玲：在新常态下，必须要有一些新的理念，让城市回归社会。其一，必须要建立基于个体体验和家庭友好的政策设计，教育、住房、养老、医疗政策必须回归到公共服务的本位。其二，必须要更新观念，树立面向弱者的理念来进行城市规划。此外，必须要建造一个人与人、人与物、物与物之间可以对话的城市，通过大数据等科技手段让城市变得更加智慧。此外，生活与闲暇必须成为城市重大公共议题并成为城市决策和城市规划的重要理念。
C.回归社会：城市规划应重塑城市文化 避免千城一面
【案例】当人们在想方设法留住乡愁的时候，不少最能代表城市精神的文化地标建筑、景观却正在面临被一步步蚕食的生存危机。日前，江南三大名楼之一的滕王阁附近将建29层高楼的消息引发了社会的强烈关注。如果一旦建成，已经被层层高楼包围的千年名楼，将彻底变成钢筋水泥中的“盆景”。
记者：城市规划如何拒绝“千城一面”，体现地方特色与传统文化？
张兵：在文化的责任意识方面，城市建设应当进一步规划保护。在过去30多年的发展过程中，太多文化遗产丧失掉了，而这些是不可再生的资源。未来新区规划，必须从单一的注重产业布局的空间规划转变到注重城市发展、文化保护、特色塑造、设施支撑的综合规划。
国家新区的规划转变是调结构，优品质。目前各地密集建设新区，有人担心未来会不会产生处处是开发区的格局，反而让新区失去了优势。城市新区在初期是体现国家意图，现在由“给凳子”变为“给帽子”，政策靠地方政府自己设计，在国家级新区中，规划就可以作为改革的一个突破口。
杨保军：因地制宜是城市规划的灵魂，城市建设要从崇尚“大洋怪”转向突显地域文化特色。城市设计必须要研究建筑与建筑之间的主从关系，否则就彻底颠覆了城市原有的历史风貌和建筑特色。城市规划要有底线思维。在市场经济环境下，要逐渐积累出一整套城市规划的负面清单，即鼓励什么、倡导什么、反对什么、禁止什么，特别是山水资源、人文历史风貌建筑，无论今后城市怎么发展，这些宝贵的城市资源都像底线一样不能触碰。
何艳玲：无论在国家的政策设计当中还是城市的政治社会生活中，应当努力实现家庭友好的设计，把中国传统文化中最看重的家庭摆在最核心的位置。如果一个家庭在城市里面可以感受到安全和安宁的话，这一定是非常美好的城市。
特别需要强调的是，城市善治的达成，是多元主体的共同行动。这不是城市政府一个人独舞，而是需要大家一起来行动。事实上，城市特别是社区营建离不开社会公众的共同参与。在日本和我国台湾地区，社区营建必须倾听当地居民的真实意见和需求，政府所做的就是在一定条件下为居民提供更为多样的选择方案，而不是让居民被动接受。因此，在新型城镇化的进程中，增加公众参与城市规划的比例，提高市民的话语权无疑能够使规划更接地气。
政策链接：
2014年11月，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，明确了新的城市规模划分标准，以城区常住人口为统计口径：城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。
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